O Temeroso Referendo Local Português

  Jorge Henrique Soares Ramos                   

O Temeroso Referendo Local Português.

Trabalho apresentado pelo autor na sua pós graduação em Direito Público das Autarquias Locais, da faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Ano Lectivo de 2005/2006

 

 

              Os cidadãos de Neuchâtel (1) foram chamados a pronunciar-se, no dia 2 de Abril de 2006, sobre o aumento de 62 para 64%, desde 2006, do coeficiente fiscal comunal, votado pelo órgão legislativo específico (conselho geral) em 05 de Dezembro de 2005, por 25 votos contra 14. Quem desencadeou este processo foi um grupo de cidadãos, inconformado com a alteração do pertinente texto legal, exercendo o típico direito de referendo (facultativo), amplamente reconhecido na Suíça, ao nível federal, cantonal e, por vezes, tal o caso, comunal, e quase sempre concretizado, nesse país, ao contrário da maioria dos demais, sob iniciativa popular, que não por efeito de acto administrativo das próprias autoridades. Fê-lo esse grupo, constituído em “comité référendaire”, necessariamente nos 100 dias posteriores à publicação da nova redacção, sustentado na obrigatória recolha de um número de assinaturas válidas correspondente a 15% dos eleitores da comuna (2), dessa forma vinculando o dito órgão local legislativo a organizar a votação popular em prazo razoável, sendo que a questionada alteração só entraria em vigor caso viesse a ser objecto de voto concordante da maioria simples da população consultada.

              Uma vez fixada a questão sobre a qual os cidadãos se haveriam de pronunciar (“Aceita a resolução do Conselho Geral de 05 de Dezembro de 2005, relativa ao aumento do coeficiente fiscal de 62 para 64%? ”), surgiu a oportunidade, naturalmente, para a tomada de posição formal da comissão referendária: trata-se, aí, do “avis du comité référendaire”, ou seja, do parecer (neste caso negativo) da aludida comissão, assumindo simultânea feição elucidativa e contestatária, muitas vezes revelando, mesmo, abertamente, posições de cunho partidário (3).                                               

              O que se seguiu, no imediato, foi, em essência, a defesa e divulgação pública dos pontos de vista de cada uma das sensibilidades, num ambiente de pleno exercício do direito de informação, como se de verdadeira campanha eleitoral se tratasse, destacando-se, da parte da própria autoridade comunal, consoante é tradicional, a edição de uma pequena brochura (8 folhas) denominada “Informação à População“, na qual se procede, desenvolta e despretensiosamente, com óptimo aspecto gráfico e, assim, de linear apreensibilidade, à elaboração de um resumo da questão política concreta, versando sobre a citada deliberação do conselho geral de 02 de Abril, identificando a “question posée“, transmitindo a “position du conseil communal“, mediante a descrição gráfico-estatística da situação financeira da comuna, relevando como prioridade por si eleita, nesse domínio, o saneamento duradoiro das finanças, dando conta do orçamento citadino para 2006, por referência às cifras registadas no ano anterior (com sintetizada elucidação das vitais rubricas de atribuições de reservas, de encargos fiscais, de interesses passivos, de amortizações, de impostos facturados pelo Estado, de subvenções, de valores de conservação patrimonial, serviços e ajustes de contas, bem assim de encargos com pessoal), informando claramente sobre a previsional utilização de cada 1.000 francos dos impostos (desde a formação escolar, a previdência social, a cultura, o tráfego e a administração, até à protecção e arranjo das regiões periféricas da cidade), elucidando sobre a variação do coeficiente fiscal desde 2001 (com indicação percentual da pertinente repartição cantão-comunal) e esclarecendo sobre a repercussão prática do encargo projectado acrescido de 2 pontos do dito coeficiente, consoante se trate de pessoa só ou vivendo em economia comum. Reproduzindo, também, integralmente, o “avis du comité référendaire “ de cujo teor se colhe, designadamente, “...que a maioria conservadora deseja, passados menos de 2 anos, impôr um segundo agravamento do coeficiente fiscal...“, não obstante as receitas fiscais da comuna “…terem aumentado consideravelmente nestes últimos anos...“; do mesmo se captando a indicação, entre outras, para o período de 1995 a 2004, de um “aumento de 28% das receitas do imposto comunal sobre as rendas e a riqueza das pessoas físicas... “, de uma “...progressão de 17% da matéria colectável global...“, e de uma “estabilidade do número de habitantes da nossa cidade (32.347 em 1995, 31.872 em 2004)...“. Nessa brochura se elucida, por fim, sobre “como votar“ (incidindo, neste campo, sobre as vertentes do sujeito titular desse direito, do voto por correspondência, do processamento do voto na repartição eleitoral oficial, com saliência para a indicação do dia, do horário ___ neste caso fixado, como habitualmente, entre as 10 e as 12 horas ___ e da localização precisa do acto em foco, advertindo, ainda, sobre a indispensabilidade da apresentação do boletim de eleitor), tratando-se, nomeadamente, das faculdades excepcionais concedidas, nesse domínio, às pessoas idosas, doentes ou fisicamente deficientes, que podem exercer o seu direito de voto nas suas residências, beneficiando, ainda, se o requererem atempadamente (4) à comissão eleitoral, da acessória, em vista do efectivo exercício do direito voto na sua residência ou no designado local, de, pelo menos, dois membros daquela estrutura.

              Para encerrar este individualizado apontamento, dir-se-á ter sido repudiada a resolução do executivo (5) traduzida no decretado aumento do coeficiente fiscal, persistindo, por isso, o coeficiente de 62%.

 

              Sintetizando-se tanto quanto possível sobre tais direitos tipicamente suíços, autênticos mecanissimos de democracia directa, quer ao nível nacional, quer ao nível regional ou local, dir-se-á que na iniciativa popular, ou “direito de iniciativa” (6), comissão respectiva propõe um projecto de revisão da própria constituição federal ou de algum diploma cantonal ou, em situações excepcionais, comunal, podendo tratar-se de aditamento, supressão ou simples modificação da redacção de um artigo ou de um bloco de preceitos legais; deposita, então, o seu projecto no órgão administrativo e dispõe, a seguir, de um alargado prazo para recolher assinaturas de aderentes (18 meses, para recolha de 100.000 assinaturas, no caso de a proposta de revisão se reportar à lei fundamental; a requerimento de 10% dos eleitores e 6 meses para recolha de assinaturas, 6.000, no caso de Neuchâtel tratando-se de iniciativa comunal); a administração estuda o projecto apresentado, pronunciando-se sobre a sua propriedade, não podendo, em qualquer caso, violar tratado algum internacional subscrito pela confederação; uma vez aceite a “iniciativa”, é organizado pelo conselho federal ou cantonal o procedimento da votação popular num prazo razoável, podendo o órgão parlamentar propor um “contre-project”; por fim, pronunciando-se os cidadãos, a “iniciativa” será adoptada caso mereça aceitação da maioria da população e no caso federal, da maioria, também, dos cantões, situação, esta última, tecnicamente denominada por “double majorité”.

              Por seu turno, existirá referendo “obrigatório” federal sempre que ocorra alguma modificação da constituição decidida pelo parlamento, bem assim sobre a adesão estadual a qualquer comunidade supranacional, como a União Europeia, por hipótese, em ambas as situações se requerendo, também aqui, uma “double majorité” de população e de cantões; ao nível comunal, podendo o conselho de estado autorizar uma comuna a dispor, antecipadamente, durante um limitado número de anos, de uma contribuição suplementar excepcional destinada a suportar uma despesa relevante e extraordinária, requerida por um organismo ou empresa de notório interesse geral, deverá ser sempre organizada, então, pelo próprio conselho comunal, uma votação popular, nos 6 meses seguintes à adopção da dita contribuição especial pelo conselho geral.

              Diversamente, pode ou não vir a constituir objecto de referendo (facultativo, pois), a adopção de uma lei, de um decreto federal ou a adesão a um tratado internacional, pelo parlamento: nesses casos, em seguida à publicação do pertinente diploma, a comissão referendária dispõe de 100 dias para recolher 50.000 assinaturas, o que, uma vez obtido, obriga o conselho federal à organização de uma votação popular, sendo o resultado do escrutínio submetido, aqui, apenas ao requisito da “majorité du peuple” e entrando o texto em vigor se se verificar uma tal preferência. Ao nível comunal, porém, tal como estabelecido, em regra, na lei cantonal sobre os direitos políticos, 10% dos eleitores podem requerer que qualquer decreto ou regulamento do conselho geral, ou mesmo qualquer decisão sua que implique um novo encargo financeiro ou a contracção de alguma despesa suplementar, seja submetido à consulta popular, salvo se tanto se traduzir em questão orçamental com carácter de urgência; dispondo a comissão referendária, nesse caso, de 40 dias para recolher o número de assinaturas necessário, desde a publicação do acto contestado no jornal oficial; beneficiando de mais 10 dias, na hipótese de o termo desse período se situar nas férias de Verão ou em finais do ano civil; e devendo o conselho comunal submeter aquele controvertido acto, então, nos 6 meses seguintes, à votação popular.

 

              Orgulham-se os suíços de influenciarem directamente a gestão do seu Estado (hoje) federal (7), sendo que a Constituição Helvética de 1798 logo consagra as hoje comummente proclamadas liberdades individuais, tal como reconhecidas nas democracias ocidentais, desde, por exemplo, as relativas à consciência e ao credo ou à opinião e à informação, até à sindical, somente limitadas, em situações contadas, quando absolutamente necessário para garantir a execução perfeita das funções vitais do próprio Estado, como sucede no art.º 216.º do Código Penal, punindo-se a incitação ao ódio e à discriminação raciais, assim se comprimindo, justificadamente, o art.º 16.º da Constituição, que garante a liberdade de oposição.

              No capítulo dos direitos políticos fundamentais, que envolve, naturalmente, os de votar, de eleger e de ser eleito, avultam o direito de iniciativa (possibilitando a proposta de um projecto de lei pelos cidadãos ou mesmo a modificação parcial ou total do texto fundamental, direito reconhecido não só ao nível federal, como cantonal e ainda em algumas comunas) de referendo (mediante o qual os próprios cidadãos podem solicitar uma consulta popular sobre um texto votado pelo órgão legislativo, existindo ao nível federal, cantonal e, muitas vezes, comunal, sendo que os referendos são organizados, na Suíça, ao contrário do que acontece noutros países, quase sempre a pedido dos cidadãos).

              Entende-se, nesse país, que graças, precisamente, a uma grande aproximação à democracia directa, maxime ao nível da base da pirâmide institucional-política, os direitos políticos são particularmente vastos, podendo significar-se a justeza de tal ideia com a constatação de, só entre Janeiro de 1995 e Junho de 2005, os cidadãos suíços terem sido chamados às urnas, em referendo nacional, 31 vezes, para responderem a 103 questões, ao passo que, no mesmo período, os cidadãos franceses participaram em apenas 2 referendos de igual âmbito (sobre a duração do mandato presidencial e sobre a constituição europeia); verificando-se em cada votação federal, apesar de tão continuado apelo ao exercício do direito/dever cívico de participar na vida política, uma taxa média de 46%; cumprindo relevar, quanto ao exacto sentido da aludida democracia directa (forma mais pura da democracia, muito rara, manifestada pelo exercício do voto popular de “braço levantado“, ocorrendo ainda hoje em círculos populacionais pouco numerosos), que existe ainda em 2 (dos 26) cantões ou semi-cantões suíços (Appenzell Rhodes–Intérieurs e Glarus) e que pode também ser praticado, ainda, em cerca de 4/5  das 2800 comunas, em  sede dos  respectivos órgãos dos poderes legislativo e executivo, “conseil général“ e “conseil communal“, respectivamente, no caso de Neuchâtel (8). No que concerne especificamente ao referendo local, relevando--se a crescente tendência descentralizadora das democracias ocidentais, sublinhar-se-á que, em média, se realizam na Suíça, mensalmente, oito a dez escrutínios; chegando a atingir dez a quinze mil por ano, por seu turno, nos Estados Unidos da América, apesar de não existir, aí, consulta popular de âmbito federal; registando-se sinais de prevalência, mais recentemente, em alguns países, como na Alemanha e na França, desde 2003, do carácter vinculativo referendário sobre o meramente consultivo.

                                                                          *

              É altura, agora que já referenciamos suficientemente a Suíça como verdadeira pátria e repositório do mais antigo e modelar exemplo institucional de democracia semi-directa (cujo sinal mais visível é, como se referiu, o de os cidadãos poderem propor, ao nível federal, mudanças na própria lei fundamental – “initiative populaire“ – e opôr-se a uma lei votada pelo parlamento – “référendum facultatif “-), de reflectir sobre o estado das coisas no nosso país.

              Ora, não sendo muito profunda a tradição referendária portuguesa, far-se-á um breve (mas sempre necessário) excurso descritivo do instituto jurídico-político em foco, na sua vertente nacional, para que nos concentremos, depois, algo mais demorada e criticamente, sobre o plano local.

 

              Dir-se-á, então, tomando como ponto de partida o da monarquia constitucional, que em nenhum dos textos fundamentais produzidos nesse período se observa a consagração explícita do referendo, apenas se prevendo no art.º 28.º da Constituição de 1822, para o exclusivo efeito do processo de revisão constitucional, a realização de uma consulta popular por ratificação, em sede de eleições gerais da legislatura seguinte, fazendo-se assim depender a alteração da lei constitucional da aprovação sucessiva da Câmara que originariamente a votara e da nova Câmara eleita. Tratou-se, nesse domínio, continuado apenas pela Carta Constitucional de 1826, de procedimento praticamente irrelevante, particularmente se considerada a natureza puramente parlamentar da consulta, bem afastada, pois, de qualquer previsão inserida em sistema algum de democracia semi-directa, tanto mais que em nenhuma das raras ocasiões em que o sistema assim funcionou se deixou de observar uma clara sobreposição de temas políticos mais actuais e de maior relevância prática para os eleitores, naturalmente distanciados e até mesmo desinteressados, na sua grande maioria, dos contornos técnicos do procedimento revisional em causa.

              De resto, nenhum desses textos fundamentais, neles incluído, também, o di-ploma constitucional de 1838, foi referendado.

 

              Nem o foi a primeira Constituição Republicana de 1911, a qual se reveste, todavia, de particular interesse para o presente estudo, ao consagrar, inovatoriamente, a consulta referendária a nível local, no seu art.º 66.º n.º 4, considerado aí, explicitamente, o exercício do referendo como “...uma das seis bases sobre as quais deveriam assentar a organização e atribuições dos corpos administrativos“. Esta, pois, a primeira manifestação de referendo de âmbito local no nosso ordenamento jurídico, a regulamentar por legislação especial, o que imperfeita e quase exclusivamente veio a suceder com as Leis n.ºs 88, de 07/08/13 e 621, de 23/06/16, deixando-se por tratar o procedimento que concretizaria a referenciada participação popular nas genericamente consagradas consultas locais, promovendo-se um outro tipo de consulta, de cariz orgânico, em que não era verdadeiramente o povo que exprimia a sua vontade mas sim alguns dos então existentes corpos administrativos, restringindo-se o objecto do referendo facultativo popular a isoladas deliberações camarárias e, mesmo em algumas das subsistentes situações susceptíveis de intervenção popular, de âmbito já de si muito reduzido, como a relativa à alteração/ou recomposição do quadro ordenador autárquico, submetendo o respectivo resultado a confirmação pelo poder legislador. Tolhido desta forma o referendo local, pode afirmar-se ter ele correspondido, tão só, sob o domínio do texto fundamental de 1911, a um simples produto lógico simultâneo e combinado da tradição municipalista portuguesa e do propósito republicano moderado da descentralização política, que prevaleceu, no concernente à organização da vida local, sobre um sistema mais radical, próximo do antigo conceito do Estado piramidal e autoritário; não tendo logrado, todavia, na prática, conduzir ao desiderato dos doutrinadores mais entusiásticos do instituto aqui sob análise, como Marnoco e Sousa, instrumento esse que terá falhado, pois, o objectivo primeiro e natural de permitir que ao povo coubesse o controlo da administração pública, disciplinando-a a orientando-a, como se tudo se pudesse representar no plano da tão propalada pura democracia semi-directa.

              Logo cessou, porém, em 1926, com a instituição do regime provisório das “comissões administrativas“, esse limitado procedimento de controlo autárquico.

              De resto, mesmo quanto ao tema da revisão constitucional, certamente encoberta na lógica do cunho doutrinário do efeito Buiça/Alfredo Costa, confirmada, até, uma década após, pelo protagonismo de José Júlio Costa, é o diploma em foco totalmente omisso àcerca da consulta popular, sendo-o também enquanto considerado o simples referendo legislativo.

 

              A Constituição da República de 1933, essa, produto do regime autoritário instituído pelo 28 de Maio de 1926, não foi sequer elaborada, ela própria, por uma assembleia constituinte, antes o havendo sido pelo órgão governamental, submetida a discussão pública em 1932 e controladamente plebiscitada no ano seguinte. Mantendo embora uma específica previsão do ainda denominado referendo local, no seu art.º 12.º (onde se preceituava, vagamente, que a actividade deliberativa das autarquias locais podia ser objecto de “referendum“), mas continuando a remeter a respectiva regulamentação para o legislador ordinário (do que vieram a cuidar os Códigos Administrativos de 1936 e de 1940), apenas se observou uma curta especificação de situações susceptíveis de efectiva consulta popular, quase só relativamente às deliberações das juntas de freguesia comportando alterações do quadro ordenador autárquico, como antecedemente, ou que envolvessem a assunção de encargos por efeito da aquisição de bens imobiliários ou ainda, genericamente, às que não adquirissem imediata executoriedade, tanto se mantendo, ainda assim, apenas até ao referido diploma de 1940, que deixou de fazer qualquer referência expressa a tal tipo de consulta popular, continuando a recair, tão só, sobre o referendo orgânico, já dominado por um propósito mental não autonómico-administrativo, em verdadeira rota de colisão com as iniciais ideias de descentralização corporativista, com representação prioritária e ex-cessivamente acentuada do objectivo primário da boa articulação dos órgãos do poder.

              Ter-se-á continuado a degradar, enfim, desaparecendo, mesmo, na prática, nas quase quatro décadas que antecederam o actual regime democrático, o instrumento legal possibilitador da verdadeira (directa) auscultação do voto popular, sobre questões de relevante interesse local.

 

              Com o golpe revolucionário de 25 de Abril de 1974, publicamente sustentado numa inicial atitude de fervor nacional distante de qualquer dogmatismo ideológico, momento breve em que se proclamou solenemente a imperiosidade da realização de um referendo nacional relativo ao futuro político-institucional dos então territórios ultramarinos e em que o próprio Primeiro Ministro do 1.º Governo Provisório procurou submeter a sufrágio universal um projecto de Constituição com carácter de transitoriedade (até à entrada em vigor da que iria ser elaborada pela Assembleia Constituinte), rapidamente se derivou, sob o ascendente orgânico-doutrinário de um destacado núcleo político-partidário do M.F.A., para um ambiente de intervenção social mais propício à promoção e controlo das logo então denominadas “organizações populares de base territorial“, que à recepção e trato de qualquer instrumento sério e verdadeiramente democrático de carácter referendário.

              Quanto ao referendo, porém, fosse qual fosse a sua caracterização ou especificidade, nada se consagrou, tanto assim, oficiosamente, sob o pretexto, em essência, do “...receio de uma perversão plebiscitária...“ e pelo “...facto de a Constituição de 1933 o ter utilizado como sucedâneo do poder constituinte democrático...“, com o que, publicamente, se manifestavam reservas pouco credíveis quanto à “...estabilidade e consolidação do regime democrático-institucional...“, afinal apenas ameaçadas por um partido político de expressão nacional claramente minoritária.

              Mas o certo é que foi o referendo objecto de debate constitucional, logo em 1975, atento, ao menos, o descomplexado projecto de Lucas Pires e considerado o valioso contributo de Jorge Miranda, denominado “Um Projecto de Constituição“, consagrando o instrumento referendário em nada mais nada menos que 10 artigos, contributo esse cujo autor, já então, sem ignorar certamente que “...o período de euforia que se vivia, com os naturais e inevitáveis excessos, levava os mais timorotos a reforçar o papel das forças partidárias, acreditando que poderiam vir a constituir um enquadramento organizado ao entusiasmo popular...“, revelava uma visão serena da situação político-social e uma notável independência de análise crítica dos factos, pouco compatível com as conveniências tácticas da ortodoxia partidária que tendia já a instalar-se no país, designadamente no seio da área da social democracia.

 

              Só com a (1.ª) revisão constitucional de 1982, ainda assim de feição muito timorata e restrita ao plano autárquico, se voltou a possibilitar, no art.º 241.º n.º 3 do texto fundamental, porém sob a esquiva denominação de “consultas directas aos cidadãos eleitores a nível local“, esta debatida forma de participação directa dos cidadãos na área da decisão política. Aí se previu, com efeito, que os órgãos autárquicos pudessem efectuar “consultas directas aos cidadãos eleitores recenseados na respectiva área, por voto secreto, sobre matérias incluídas na sua competência exclusiva, nos termos e com a eficácia que a lei estabelecer “. Previsão aquela de aplicação prática nula, não obstante, por absoluto desinteresse do legislador ordinário, até 1990 (Lei n.º 49/90, de 24/08), quanto à imprescindível regulamentação, qualquer que haja sido a maioria parlamentar verificada. “Não basta proclamar um princípio, há que estabelecer, do mesmo passo, os modos de o concretizar“ – observam desassombradamente Jorge Miranda e Rui Medeiros na sua Constituição da República, Anotada, 2006, II, 299.

              Pior ainda quanto ao referendo de âmbito nacional, área em que, manifestamente, os directórios partidários do denominado bloco central, continuando muito empenhados na manutenção do poder que organicamente detinham, agindo em notório estado de temor da participação popular na administração da coisa pública e mesmo contra propostas doutrinárias provindas de personalidades isoladas do seu núcleo (Sá Carneiro, Barbosa de Melo, Cardoso da Costa e Vieira de Andrade), já descomplexadamente orientadas no sentido da descentralização política, não autorizaram a consagração de qualquer novidade, continuando, assim o referendo nacional completamente ausente do diploma constitucional.

 

              Tendo sido acolhido, por fim, na (2.ª) revisão constitucional de 1989, o referendo nacional, numa escala reduzidíssima, porém (com exclusão, desde logo, da iniciativa popular e da presidencial, bem assim do referendo constitucional e constituinte, do referendo legislativo revogatório ou de ratificação, do referendo obrigatório e mesmo até do consultivo), nem por isso se alterou, em sede de texto fundamental, o panorama previsional relativo às continuadamente referidas “consultas directas aos cidadãos eleitores “, a nível das autarquias locais, mantendo-se, pois, o regime incólume, a este mesmo nível, completamente subtraído à desejada executoriedade, pela continuada ausência de regulamentação.

 

              Situação só ultrapassada com a entrada em vigor da citada Lei n.º 49/90, em 24/09/90, na qual se constata uma previsão regulamentadora de amputado alcance, confinado, nos termos do seu art.º 8.º, à iniciativa dos órgãos deliberativos ou executivos da freguesia, do município ou da região (autónoma), ou a uma terça parte dos seus membros em efectividade de funções, de base tecnicamente mal elaborada, muito vaga ou mesmo descuidada no plano conceptual, mas intencionalmente muito restritiva a respeito do próprio objecto, excluindo do seu âmbito, desde logo, no seu art.º 2.º n.º 2, com latitude máxima, (todas) as “...questões financeiras...“, bem assim (todas) as que “...devam ser resolvidas vinculadamente pelos órgãos autárquicos...“ e (todas) as que “...já tenham sido objecto de decisão irrevogável.

              Quanto a esse aspecto, parece evidente que logo no art.º 2.º n.º 1, ao condicionar-se  o conteúdo das consultas a “matéria da exclusiva competência dos órgãos autárquicos, tanto assim sob notória influência do igualmente mal redigido art.º 241.º n.º 3 do texto fundamental ___ só corrigido com a eliminação do vocábulo “exclusiva”, aquando da (4.ª) revisão constitucional de 1997, segmento entretanto transitado para o actual art.º 240.º n.º 1 ___, não se exprimiu inequivocamente que aí se desejaria, tão só, evitar que fossem submetidas a referendo local matérias não incluídas por nenhuma forma, nem sequer ponderada uma sua expressão meramente opinativa ou de tipo recomendatório, no leque de competências da freguesia, do município ou da região administrativa, como esclarecidamente observou António Vitorino no voto de vencido que lavrou, entre outros, no Ac. do Tribunal Constitucional n.º 239/91, de 28/05, precisando que se trataria, aí, de “...matérias onde a Constituição e a lei não prevejam expressamente qualquer forma de participação dos órgãos autárquicos e onde o referendo local apenas poderia constituir  um meio (ilegítimo) de pressão sobre os órgãos políticos chamados a sobre elas decidirem (v.g., o traçado de uma auto-estrada e a localização dos respectivos nós de acesso, que sendo competência exclusiva do Governo, não pressuponha, em termos legais, qualquer participação das autarquias, ainda que a decisão em causa tenha inegável relevo no plano de vida local).”

              Hoje, como já reconhece se no Ac. do T. C. n.º 390/98, de 26/05, haverá, pois, que entender-se “...que são matérias de referendo local, nos termos do actual artigo 240.º n.º 1, as da competência meramente consultiva dos órgãos das autarquias locais...“, ao nível, pelo menos, das “sugestões ou recomendações feitas pela assembleia (de freguesia), nos termos do art.º 15.º n.º 4, sector final, do dec.-lei n.º 100/84, de 29/03, matéria que actualmente se encontra em parte transposta para o art.º 17.º n.º 4, mesmo sector, da Lei n.º 169/99, de 18/09 (L.A.L.).

              Mal se justificará, também, a alusão tendencionalmente castrante reportada ao impedimento da incidência de consultas locais sobre “...questões financeiras...“, assim tão vagamente referidas no art.º 2, n.º 2 da primitiva Lei n.º 49/90, tema este outro de previsão actual um tanto mais cuidada, no art.º 4.º n.º 1, alínea d) da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24/08, apontando, embora, no sentido da concretização de um alargamento conceptual de um leque de matérias excluídas do voto popular, dada a mais abrangente representação do que se possa entender por “...questões e actos de conteúdo do orçamental, tributário ou financeiro“!

              Desta forma, colocados perante uma hipótese como a que se relatou, de início, em Neuchâtel, bem se apreende o quanto o legislador ordinário nacional, ao contrário do suíço ou do de outros países com maior propensão referendária ____ como a Dinamarca, a Irlanda, a Alemanha (primeiramente apenas em alguns estados, caso de Baden-Württemberg, mas depois, particularmente desde a reunificação, na sua totalidade) ou os Estados Unidos, descrê da efectiva capacidade de o cidadão comum intervir directa e independentemente, não sujeito a quaisquer grupos de pressão, designadamente no limitado âmbito local, na governação da sua comunidade próxima. Nem se vê como seria possível, no nosso país, face a tamanha restrição legal, proceder, em idênticas condições, àquilo que se afiguraria até recomendável, em qualquer grande núcleo populacional: a realização de uma consulta, na Baviera, como a que se verificou, em 2003, aprovando a construção do comunal “Arena de Munique“, segundo estádio da capital bávara, a mais espectacular construção física do decorrente Mundial, com exterior assemelhado a um gigantesco ovni, constituído por 2874 placas translúcidas cuja iluminação, oscilando entre o azul, o branco e o vermelho, se revela susceptível de representar as cores dos dois clubes citadinos titulares de preferencial utilização ....

              No art.º 5.º da citada Lei n.º 49/90, atribuindo-se eficácia dita “deliberativa“ ao referendo local, melhor se estatuiria, à partida, se se houvesse referido, aí, a vinculatividade da pronúncia popular, conceito mais adequado ao tratamento doutrinário do tema, desprezando-se, a seguir, contudo, a projectável sequência lógica em causa, por manifesta omissão de um qualquer enunciado de regras atinente ao resultado obtido, deixando-se por fixar, mesmo, os patamares mínimos de participação popular e de expressão válida de votação, necessários ao reconhecimento de força executória ou vinculativa à concreta pronúncia. Omissão que logo deu azo a que se discutisse sobre a hipótese de vir a acontecer, assim, notável atropelo à razão específica do instituto referendário, representada que fosse uma situação em que a abstenção adquirisse maior expressão que os votantes, facto que representaria, alegadamente, intolerável desvirtuamento do significado da resposta (tanto sucedendo, exactamente, no domínio do Ac. do T.C. n.º 360/91, de 09/07, no qual se consignou, a tal respeito, que “...o carácter vinculativo do referendo local pressupõe uma definição maioritariamente unívoca da vontade popular, num ou noutro de dois sentidos possíveis de resposta à questão cuja resolução é devolvida directamente aos cidadãos”).

              Para além de diversas outras “ligeirezas“ de redacção, impressiona a visível descoordenação entre o teor do art.º 27.º daquela mesma lei e a sua descrição temática, relativa que é, esta, estritamente, à competência para a marcação da data... “ das consultas, já atribuída, porém, no art.º 18.º, quando se cuidava, ali, de definir, sequencialmente, naipe diverso de funções integradas no processo integral da consulta, algumas delas, por sua vez, já resolvidas noutras disposições, como no art.º 26.º, quanto aos procedimentos específicos do sufrágio e do apuramento, aí regulados por despreocupada remessa para o regime aplicável às eleições para as autarquias locais, “...com as necessárias adaptações... “!

 

              Deficiências, estas, acabadas de apontar, entretanto superadas, na sua maior parte, pelo vigente diploma regulador do regime jurídico do referendo local ___ Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24/08.

              Nele se consagra, finalmente, a par do já reconhecido desencadeamento orgânico do referendo, o poder de iniciativa de grupos de cidadãos recenseados na respectiva área, sendo suficiente, nas pequenas localidades, de acordo com o disposto no art.º 13.º, a intervenção activa de 300 ou de 20% daqueles seus membros; regulando-se minuciosamente, agora, entre outras, as fases procedimentais da convocação, da fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, da campanha, da votação e do apuramento de resultados; dispondo-se, no sector final (art.º 219.º), àcerca da vinculatividade destes últimos (tributária da verificação de um número de votantes superior a metade dos eleitores inscritos), e sobre os efeitos derivados do sentido dominante das respostas.

              Mas, como crescentemente diversos autores vêm assinalando, subsistem notadas e injustificadas limitações legais à maior expressão deste precioso mecanismo de democraticidade, nesse sentido se pronunciando, com maior destaque, Jorge Miranda ___ reportando-se ao art.º 240.º n.º 2 do C.R.P., sublinhando ter estado a faltar, ao longo dos anos, uma autêntica cultura de debate sobre os problemas locais, e sustentando dever consagrar-se, aí, também, a par do direito de iniciativa popular relativa à realização de referendos, o concernente às próprias deliberações dos órgãos representativos locais (9) ___, Vital Moreira ___ propugnando a instituição de situações de referendo obrigatório quanto a decisões de mais marcante relevância, como a relativa à aprovação dos planos directores municipais ou de “…certas grandes obras de maior impacto local…”, parecendo querer aqui abranger os por vezes controvertidos “POLIS” (10) ___, Carla Amado Gomes ___ centrada mais sobre o domínio da capacidade eleitoral activa dos cidadãos de estados de língua oficial portuguesa, referindo a “flagrante” inconstitucionalidade do art.º 35.º n.º 2 da Lei Orgânica, no plano do direito de referendo, propriamente dito, dada a aí estabelecida exigência de manutenção de residência circunscricional dos recenseados participantes, já não estipulada, então, acertadamente, ao nível da previsão do art.º 10.º n.º 2, quanto ao “poder de iniciativa” (11) ___; e António Cândido de Oliveira ___ censurando a necessária dependência do referendo (iniciativa popular) da aprovação da assembleia municipal, consoante previsão dos art.ºs 13.º n.º 1, 18.º alínea c) e 24.º n.º 5 da citada Lei (12).

              Tanto assim, de resto, quando já se erguem autorizadas vozes ___ que outros dirão, no nosso país, excessivamente arrojadas ___, como a de Casalta Nabais, fazendo o contraponto entre a prática referendária fiscal nos estados federados suíços e norte-americanos e a realidade nacional, questionando a tradicional recusa constitucional, entre nós, do referendo em matéria fiscal (13).

        

              A jurisprudência constitucional, por seu turno, no âmbito da sua intervenção em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade, regulada, de início, nos art.ºs 11.º a 18.º da Lei n.º 49/90, actualmente nos art.ºs 25.º a 31.º da dita Lei Orgânica, tem-se pautado por uma orientação excessivamente formalista, adoptando uma postura algo anacrónica no capítulo da sempre louvável investigação oficiosa, resguardando-se desmesuravelmente no questionável princípio (administrativo-burocratizante e não jurisdicional) da aquisição progressiva dos actos, oriundo que é do processo eleitoral típico, revelando-se um órgão distante ou mesmo algo obstaculizante do processo de colheita do juízo popular e restringindo ao máximo, na prática, as possibilidades dessa consulta, mesmo apesar do no art.º 12.º n.º 2 se permitir a sanação de “...qualquer irregularidade processual, incluindo a ilegitimidade do requerente (...), no prazo de oito dias“. Exemplos necessariamente breves, já esgotado, praticamente, o espaço de que é lícito dispor-se: no Ac. n.º 391/98, de 26/05, mencionando-se o tema (“assunto“) da visada integração da freguesia de Paramos no futuro concelho da Lixa, invocou o T. C. a ausência do mesmo, especificamente, da convocatória da assembleia de freguesia, quando parece líquido que nele estava compreendido, além de que, mesmo a existir ilegalidade, sem conceder, ter-se-ia ela, então, que considerar-se sanada, nos termos do art.º 21.º do C.P.A., dada a presença e a não oposição de todos os membros do órgão, na precisa reunião em que se decidiu submeter a questão a referendo; no Ac. n.º 398/99, de 23/06, recaindo a pretendida consulta sobre a projectada construção de uma alameda em Portimão, entendeu-se que a pergunta era “...pouco objectiva e pouco clara...“, suscitando “...algumas perplexidades...“ só porque, afinal, ela própria continha no seu segmento derradeiro (“...com a criação de uma ampla zona verde e de lazer, o que implica a demolição do antigo «mercado da verdura»“), uma correntíssima explicitação do projecto global submetido à pronúncia popular logo identificado no primeiro segmento da formulada questão (“Concorda com a construção de uma alameda na Praça da República, entre Rua Diogo Tomé e a Rua França Borges...“); no Ac. 518/99, de 22/09, relativo à desanexação da freguesia da Moita, do Município de Alcobaça, com simultânea anexação ao da Marinha Grande, para além do vício já apontado a respeito da representação exacta do nível de competência das assembleias deliberativas autárquicas, deveria ter-se mandado corrigir a proposta de referendo, por forma a ficar a constar dela, isoladamente, o teor da pergunta a submeter aos cidadãos, claramente expresso que estava no requerimento do órgão proponente...; no recente Ac. n.º 359/06, de 08/06, versando sobre a ocupação, uso e transformação do solo na área do Plano de Pormenor do Jardim Urbano da Costa da Caparica, com referência a terrenos pertencentes à freguesia, mal se compreende que se tenho deixado de reflectir sobre o imperativo de participação popular consagrado ao nível do art.º 66.º n.º 2, alínea c da C.R.P..

              Assim denunciado este outro vincado temor, agora de natureza jurisdicional e provavelmente radicado em vivências traumáticas político-institucionais que deveriam ter sido já completamente superadas, chega a surpreender que o primeiro (de somente dois, até ao momento) acórdão favorável sobre fiscalização preventiva (n.º 30/99, de 13/01), incidindo sobre a visada construção, pela Junta de Freguesia de Serreleis, de um campo de jogos para desportos diversos (polidesportivo) “...na parte de trás...“ do salão paroquial, não se tenha orientado no sentido da tradicional denegação só porque, no caso, a indicada localização, porventura, não respeitasse os requisitos de objectividade e clareza dos art.º 115.º n.º 6, 1.ª parte da C.R.P. e 7.ª n.º 1 da Lei n.º 49/90. Sucedeu, curiosamente, que, apesar da adesão à consulta, em 25/04/99, se haver cifrado em mais de 76% do universo eleitoral local e de se haver registado um maior número de respostas negativas (eleitores – 943; votantes – 726; “não“ – 366; “sim“ – 351; brancos – 5; nulos – 4), a dita construção, foco de um dos derradeiros conflitos do citado órgão executivo com o pároco e comissão fabriqueira locais, foi mesmo inaugurada em 2005, muito festivamente, só que a cerca de 50 metros do local inicialmente ponderado, ainda atrás (“rectius“, a sul) do centro paroquial…

 

              Que melhor intentem, pois, o legislador e os magistrados intérpretes (14), não abdicando da criação de direito, adequar os seus procedimentos à necessidade manifesta da convocação crescente, efectiva, de mecanismos de democracia participativa popular: aquele, promovendo, desde já, a iniciativa representativa, deixando de a sujeitar ao requisito da maioria simples de membros do órgão deliberativo, alterando a disciplina da eficácia vinculativa do referendo, cedendo um tanto na exigência actual de participação mínima de metade dos eleitores inscritos no recenseamento, fazendo relevar o significado do voto meramente consultivo e alargando, por mais um mandato, o período de intocabilidade do apurado sentido de voto; o Tribunal Constitucional, simplesmente, permitindo que se valorize a democracia participativa.     

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Anotações

 

NOTA – 1:

  Cidade do oeste da Suiça, com cerca de 32.000 habitantes, estendendo-se ao longo da margem norte do lago do mesmo nome, é sede de comuna, capital de distrito e de cantão, em cuja região, berço da relojoaria suiça, vivem cerca de 168.000 almas que se dedicam à agricultura, à vinicultura, ao comércio, à metalúrgica, ao turismo e sobretudo, naturalmente, à indústria (agro-alimentar, mormente a do chocolate, relojoeira, mecânica, óptica, biomédica, etc).

   Neste núcleo cantonal outrora integrante da germânica Burgúndia do sec. V, posteriormente do ducado da Borgonha, desde o séc. IX (no seio do qual se vem a registar, no final do séc. XIII, através dos lendários feitos de Guilherme Tell, a vigorosa defesa das liberdades cantonais, face às tendências concentracionistas do trono imperial de Rodolfo de Habsburgo) do Reino da Prússia, depois, no séc. XVII, e desde 1815, da ainda hoje denominada Confederação Helvética (cujos primórdios recuam a 1291, morte de Rodolfo e mediante a união dos três cantões florestais, Uri, Schwyz e Unterwald), nasceram e viveram grandes filósofos, humanistas, políticos, comerciantes, homens de letras e de ciências como Jean-Jacques Rousseau, Philippe Suchard, Abraham-Louis Breguet, Jacque-Louis de Pourtalès, David de Pury e Charles-Edouard Jeanneret, bem conhecido por “Le Corbusier”.

   Consideradas as grandes erupções sócio-económicas que atravessam actualmente o planeta, é de relevar, hoje, aí, deixando à margem o passado, uma instituição de importância crucial na salvaguarda dos postos de trabalho e das empresas locais e nacionais, combatendo eficazmente as deslocalizações, cuja estratégia  permite salvaguardar os conhecimentos e as tecnologias necessárias para combater eficazmente os perniciosos efeitos da globalização, dando condições às empresas para que não se transfiram para outras regiões, ou mesmo para outros continentes: trata-se do “Centre Suisse d’Electronique et de Microtechnique SA (CSEM)”, ponte de ligação entre a ciência e a economia, notável resultado da visão dos responsáveis políticos do cantão de Neuchâtel, confrontados, então, com a crise económica e a perda de milhares de postos de trabalho, tanto os incitando, a criar o CSEM em 1984, um instituto científico de pesquisas independente, visando garantir a renovação científica da Suiça no campo das novas tecnologias, surgindo da fusão de 3 empresas especializadas na microtecnologia nas décadas 70 e 80: o “Centre Electronique Horloger SA (CEH)”, a “Fondation Suisse pour la Recherche en Microtechnique (FSRM)” e o “Laboratoire Suisse de Recherches Horlogères (LSRH)”.

  O “CSEM”  concentra-se sobre a fase de industrialização graças à colaboração intensiva com a “Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne (EPFL)”, com o “Institut de Microtechnique (IMT) da Universidade de Neuchâtel”, com a “Ecole Polytechnique Fédérale de Zurich (EPFZ), com o “Institut Paul Scherrer de Villigen” e com o “Institut de Recherche en  Sciences des Matériaux et en Technologies (EMPA) de Dubendorf”, que colocam à disposição os seus trabalhos de investigação e de pesquisa. O “CSEM” colabora igualmente no âmbito de projectos europeus com outras renomeadas instituições de investigação científica, como o “CEA-Leti”, em Grenoble, ou os “Instituts Fraunhofer” na Alemanha.

  Entre cientistas, técnicos, quadros comerciais e de “management”, suporte logístico e administrativo, o “CSEM” emprega actualmente cerca de 300 especialistas altamente qualificados, sendo sua missão fundamental descobrir e criar novos produtos e novas tecnologias e participar activamente na criação de novas empresas.

NOTA – 2:

  No caso, 3646, segundo o “Arrêté Relatif ao Référendum Comunal Contre la Hausse Fiscale”, de 24/01/06, fazendo apelo ao pedido de referendo depositado em 16/01/06 e ao art.º 34.º da “Lei sobre os Direitos Políticos”, de 17/10/84.

NOTA – 3:

No caso específico de que nos vimos ocupando, reproduzindo, abreviando ou conjugando alguns dos seus trechos, originários, podemos assim dá-lo a conhecer:

                                        “ PARECER DA COMISSÃO REFERENDÁRIA

 Desde as últimas eleições comunais, foi objectivo dos partidos de direita restabelecer o equilíbrio financeiro sem agravamento da pressão fiscal, adaptando as despesas aos meios disponíveis. Constata-se, porém, que a maioria conservadora deseja, passados menos de 2 anos, impôr um segundo agravamento do coeficiente fiscal sem ter tomado todas as reformas necessárias para o evitar.

  Por estes motivos, a comissão referendária decidiu afrontar o decretado agravamento na cidade de Neuchatel.

  A nossa posição radica no facto de as receitas fiscais da comuna, longe de diminuírem ou estagnarem, terem aumentado consideravelmente nestes últimos anos. Assim, para o período entre 1995 e 2004, constatamos os seguintes elementos:

 a) aumento de 28% das receitas do imposto comunal sobre as rendas e a riqueza das pessoas físicas, de 76,8 milhões em 1995 para 98,2 milhões de francos em 2004(...);

b) progressão de 17% da matéria colectável global (...);

c) inflacção de 8,2%;

d) estabilidade do número de habitantes da nossa cidade (32.347 em 1995, 31.872 em 2004).

(...)

  A única maneira de gerir sadiamente uma colectividade é adaptar as suas despesas às suas receitas, em vez de aumentar sistematicamente as despesas em função das receitas obtidas.

(...)

  Tendo em conta este elemento, nós preconizamos uma política visando

                                      Reestruturar em vez de taxar

  Para o fazer, é urgente que as nossas autoridades se comprometam a adoptar uma verdadeira política fundada nos princípios de uma sã gestão, considerando que são numerosas as potencialidades económicas no seio da nossa comuna, tanto nos seus encargos como nos seus investimentos.

  Apesar de a população ter estabilizado entre 1995 e 2004, o número de postos de trabalho da nossa comuna passou de 1500 para 1698 ( + 13% ), e mais ainda, os vencimentos do pessoal aumentaram de 185,4 milhões para 243,5 milhões de francos ( + 31% ).

  A título de exemplo, as despesas líquidas do departamento de assuntos culturais passaram de 9,9 milhões em 1995 para 13,5 milhões em 2004, aumentando 36%.

                                       É tempo de acabar com isto!

  Consequentemente, propomos se recuse às nossas autoridades qualquer novo aumento de taxas que automaticamente conduziria a um novo agravamento das despesas sem serem tomadas reais medidas de saneamento.

                                               Votem  não”.

NOTA – 4:

   Até às 11 horas do próprio dia da consulta, mediante simples contacto telefónico, profusamente divulgado.

NOTA –5:

   Detalhes da votação: número de eleitores e eleitoras – 24,287;

   Número de boletins depositados – 11.307; número de boletins brancos – 57; número de boletins nulos – 28; números de boletins válidos – 11.222; taxa de participação – 46.55%; número de “sim” – 3.196 (28,48%); número de “não” – 8.026 (71,52%).

NOTA – 6:

  Mecanismo  introduzido em 1891, manifestou-se, desde então, até 2004, 159 vezes, só em 14 delas, todavia, se havendo registado votação útil, favorável, entre as mesmas se destacando as relativas ao internamento forçado de delinquentes sexuais e à adesão da Suíça à ONU.

NOTA – 7:

   Subsistindo, embora, a designação oficial de “Confederação Helvética”, o país é, verdadeiramente, uma federação de  estados membros, com institutos políticos próprios, tendo  renunciado, de  facto e de direito, logo em 1848, à própria soberania, em favor de um poder centralizado.

NOTA – 8:

   Os órgãos legislativo e executivo comunais adoptam diferentes designações consoante os cantões em que se encontram inseridos: v.g., em Genève, para  o legislativo, conselho  municipal, para  o  executivo, por seu turno, conselho administrativo; para  o  Vaud, porém, conselho comunal  e  municipalidade, respectivamente; em nenhum caso existindo, ao nível comunal, poder judicial.

NOTA – 9:

   “ 30 Anos de Poder Local”, referido, 188/189.

 

NOTA – 10:

     “30 Anos de Poder Local”, referido, 298.

NOTA – 11:

     “Direito Regional e Local”/”Referendo Local: o medo de existir?”, referido, 31.

NOTA – 12:

     “Democracia e Poder Local”, referido, 77.

NOTA – 13:

     “A Constituição Fiscal de 1976, sua Evolução e seus Desafios”, in “Anuário…”, II, 71/72, expondo as suas razões nos seguintes termos:

“ Perante o crescente declínio ou degradação do poder fiscal dos parlamentos, que ou não decidem, delegando a solução dos problemas no governo ou limitando-se a aprovar as propostas deste, ou decidem mas num quadro de constrangimento que pouco espaço de manobra lhe deixam, vários caminhos têm sido apontados. Pois bem, entre esses caminhos conta-se justamente um a que aqui não podemos deixar de fazer menção. Trata-se da abertura do domínio dos impostos ao referendo fiscal.

  Por isso, é de questionar a tradicional recusa constitucional, em termos tão absolutos, do referendo em matéria fiscal, na generalidade dos países que conhecem o instituto referendário. Uma recusa que, a nosso ver, tem mais a ver com a partidocracia instalada e consolidada a expensas do monopólio de representação política conferida aos partidos, do que com objecções de natureza técnica ou com os fundados e legítimos receios de se cair na demagogia e manipulação políticas, riscos a que, não há dúvidas, o instituto referendário está particularmente exposto.

  Uma ideia que é bem visível entre nós, em que a preocupação em proibir o referendo fiscal foi tão grande que levou o nosso legislador constituinte a proibi-lo duplamente no próprio art.º 115.º n.º 4, al. b), da C.R.P.. Pois este preceito, ao excluir do referendo “as questões e os actos de conteúdo orçamental, tributário ou financeiro” acaba por proibir o referendo fiscal enquanto matéria tributária e enquanto matéria financeira (em que a matéria tributária está incluída).

  Ora bem, por certo que não defendemos que se submeta a referendo se os contribuintes querem ou não pagar impostos ___ uma questão decidida, de resto, pela própria Constituição, ao consagrar um estado fiscal. O que não nos deixa, todavia, como única alternativa a interdição absoluta do referendo fiscal, já que não deixa de haver impostos ou aspectos destes que bem podem ser submetidos a referendo sem dificuldades técnicas de maior e sem receios demagógico-manipulativos como, de resto, o prova a prática referendária fiscal dos estados federados norte-americanos e da Confederação Helvética.

   De resto, a maioria dos argumentos invocados contra o referendo em geral e, naturalmente, contra o referendo fiscal, são susceptíveis de ser invocados também contra a regra “um homem um voto”, ou seja contra o princípio da universalidade do voto, que o século XX viu reconhecido por toda a parte. Ora, se ninguém hoje contesta a universalidade do direito de voto, reivindicando o regresso à ideia de um qualquer sufrágio censitário, então há que aceitar todas as consequências que essa universalidade impõe e não ter medo do povo, em que, como dispõe a nossa Constituição, reside a soberania e, por conseguinte, assenta a democracia. Por isso, custa-nos a aceitar o bem fundado de tanta contestação ao instituto referendário.

NOTA – 14:

    Estes mesmos, enquanto o forem, a quem se refere Jorge Miranda (“O Direito”, referido, 434) como dotados de “…excelentes conhecimentos quer do Direito Constitucional quer do infra-constitucional…”, produtores, não obstante de acórdãos “… na sua maioria, demasiado extensos, nada sucintos no relato das questões (sobretudo, os de fiscalização concreta), repletos de citações doutrinais, com linguagem sobrecarregada, e não raro repetitivos…”, não parecendo repugnar, de todo, a tese aventada por alguns autores ___ mesmo no domínio nosso ordenamento jurídico, suposta embora pertinente alteração constitucional, a prazo ___, no sentido de que poderá até vir a adoptar-se, futuramente, colocados perante uma deliberação tendente à convocação de consulta alguma popular, entendimento permeável à noção de “acto administrativo destacável”, tal como verdadeiro acto procedimental preparatório de decisão administrativa mas incorporador, ainda assim, de lesividade.

   Assim, segundo ponderam, recaindo sobre a impugnabilidade do acto administrativo, cujo preceito nuclear é o art.º 51.º do C.P.T.A., Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (“Comentário…”, referido, 259/260):

 “…O segmento inicial do n.º 1 abre caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais, e não apenas de actos que ponham termo ao procedimento ou a um seu incidente autónomo. Desta forma, o CPTA não se limita a recuperar o conceito de acto destacável, tradicionalmente definido como um acto que, desempenhando ainda uma função instrumental no âmbito do procedimento, produzia desde logo certos efeitos jurídicos substantivos, antes põe em causa a própria ideia de definitividade em sentido horizontal.

  Com efeito, e em face dos elementos do conceito enunciados no n.º1, o acto contenciosamente impugnável não é apenas o acto conclusivo do procedimento administrativo ou de uma fase autónoma desse procedimento, mas também pode ser um acto propulsor do procedimento (como o acto de abertura de um concurso de provimento ou de um concurso para adjudicação de um contrato) ou um qualquer acto intermédio (como o acto de aprovação do projecto de arquitectura no âmbito do processo de licenciamento municipal).” Prosseguindo ainda refere que “a determinação dos actos administrativos cotenciosamente impugnáveis, designadamente quando inseridos em procedimentos complexos, há-de obedecer a um critério pragmático, visando assegurar que a intervenção do tribunal não ocorra nem demasiado cedo (redundando em desperdício da actividade judicial), nem demasiado tarde (redundando em desperdício da actividade da Administração e dos particulares e correndo o risco de não assegurar a tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses em causa). Há que partir da análise de cada procedimento especial e determinar qual é aí o acto central (que não coincide com o acto final do procedimento), que condiciona relevantemente __ segundo critérios de normalidade __ os actos procedimentais subsequentes, que assim surgirão como meros actos complementares, e no qual (acto central) radica a lesão de direitos ou interesses legítimos dos impugnantes, ou, noutra perspectiva, detectar quais os sub-procedimentos em que o procedimento se divide em termos tais que seja patente que  legislador pretendeu que só se suba ao patamar seguinte quando estiver consolidado o patamar anterior. Em ambas as situações (acto central ou acto final de sub-procedimento) justifica a imediata abertura da via contenciosa.”

   Em tais termos, perante uma cada vez maior aparência de rigidez política dos principais blocos de juízes designados pela Assembleia da República (de que são exemplo marcante os votos de vencido lavrados no Ac. n.º 620/2007, de 20/12, sobre a frustrada tentativa de funcionalização ou sujeição do Poder Judicial ao Poder Executivo, como se à independência dos magistrados judiciais correspondesse um prazo e um preço…), situação enfatizada pela recente perturbação gritantemente anómala de preenchimento de uma vaga, sabidamente reportada, de origem, a um longo período de exercício de funções, 9 anos, não seria aos tribunais administrativos, afinal, que se deveria atribuir competência, no desenvolvimento da reserva conferida pelos art.ºs 212.º n.º 3 do C.R.P. e 4.º do E.T.A.F., para o exercício da fiscalização da legalidade da pergunta referendária?

 

 

 

          Trabalho elaborado em 2006, no âmbito de Pós- Graduação em Direito Público, Instituto de Ciências Jurídico- Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa - Ano Lectivo 2005/2006; actualizado em Janeiro de 2008.

 

 

                                                                                                          ______________________________

 

                                                                                                  Jorge Henrique Soares Ramos

 

 

 

 

                Elementos Básicos de Apoio

 

 

– “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, Vol.s 19.º a 50.º;

– “Anuário Português de Direito Constitucional”, Vol.s 1.º a 3.º;

– “Constituição Política da República Portuguesa/Commentário”, 1913, Marnoco de Sousa;

– “Uma Constituição para os Anos 80/Contributo para um Projecto de Revisão”, 1979, Francisco Sá Car-

     neiro;

– “Constituição da República Portuguesa 1976 (Anotada)”, Victor Silva Lopes.

– “Estudo e Projecto de Revisão da Constituição”, 1981, Barbosa de Melo, Cardoso da Costa e Vieira de

   Andrade;

– “Referendo Local e Descentralização Política” (in “Estudos Políticos e Sociais”, Vol. XII, 1984), Ricardo

    Leite Pinto;

– Carta Europeia da Autonomia Local (1985);

– “Código de Procedimento Administrativo”, Tomo I, 1993, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e

    J. Pacheco Amorim;

– “Legislação Administrativa”, 1993, António Francisco de Sousa;

– “Referendo Nacional-Introdução e Regime”, 1998, Vitalino Canas;

– “Nova Legislação Autárquica”, 1999, Gonçalves Ribeiro da Costa;

– “Dicionário Jurídico de Administração Pública”, IV, 1994, “Povo“, Jónatas Machado;

– “O Referendo Português a Nível Nacional”, 1994, Luís Barbosa Rodrigues;

– “Le Reférendum. Étude Comparative”, Paris 1995, F.Hamon;

– “O Referendo”, 1998, Maria Benedita Malaquias Pires Urbano;

– “Legislação do Referendo, Anotada”, 1997, Fernando Paulo da Silva Suordem;

– “Lei Orgânica do Regime do Referendo”, 1998, Maria de Fátima Abrantes Mendes e Jorge Miguéis;

– “Referendo/Uma Questão Actual”, 1992, Fernanda Lima Lopes Cardoso;

– “Le Reférérendum aux États-Uuis” (in “Pouvoirs”, n.º 77, 1996, 149/155), Jean Pierre Lassale;

– “Enciclopedia del Diritto”, Milão, 1998, v. “Referendum”, Vol. XXXIX;

– “Referendo de Âmbito Local – Anteprojecto de Proposta de Lei Orgânica” (in “Revista da Faculdade de

    Direito da Universidade de Lisboa”, 553 e seg.ts; 2001), Luís Barbosa Rodrigues;

– “Boletim Informativo da Junta de Freguesia” (Serreleis), n.º 3-Dez. 2001;

– “Constituição, Administração e Democracia”, (in “Nos 25 anos da Constituição da República Portuguesa

    De 1976/Evolução Constitucional e Perspectivas Futuras“, 2002) Afonso d’ Oliveira Martins;

–- “Cidadania e Constituição”, 2003, Jorge Miranda;

– “Le Référendum Local”(in “Revue Françoise de Droit Administratif”, n.º 1, 2004), P. Devolvé;

– “Institutions Politiques Suisses”, 2005, Vicent Golay ;

– “Manual de Direito Constitucional”, Tomo VI, 2.ª Ed. (2005), Jorge Miranda;

– “Technologies de Pointe en Suisse/Spitzentechnologie aus der Schweiz” (2005), CSEM;

– “O Tribunal Constitucional em 2005”, Jorge Miranda (in “O Direito“, Ano 138.º, 2006, II, 393/434);

– ”A Democracia Local”, 2005, António Cândido Oliveira;

– “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha;

– “ As Novas Catedrais Alemãs”, Carlos Martins, “Única”, 69/70, “Expresso” (04/03/2006);

– “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo II (2006), 295/313 e Tomo III (2007), 478/482, Jorge Miranda       

    e Rui Medeiros;

– “Manual de Direito Constitucional”, 2007, VII, 335, Jorge Miranda;

– “O Poder Local na Assembleia Constituinte”, 177/189, Jorge Miranda; e “O Poder Local na Constituição

     da República de 1976”, 279/299, Vital Moreira, in “30 Anos de Poder Local na Constituição da Repúbli-

      ca Portuguesa”/”CEJUR” – 2007);

– Entrevista com o (entretanto falecido) Presidente da Junta de Freguesia de Serreleis, concelho de Viana

    do Castelo, Sr. Filipe Miranda (Junho de 2006);

– “Scientific and Technical Report 2006”, CSEM;

– “Heterogeneous Technologgy Alliance” (2006), CSEM;

– “Administration Communale/Registre Électoral/Chancellerie”– www.neuchatelville.ch.

– “Referendo local: O Medo de existir?”, Carla Amado Gomes (in “Direito Regional e Local”, n.º 00 – Dez.

    2007).

– Boletim “Informação & Debate”, V Série, n.º 5 (Dezembro 2007), 59/71.